Union Européenne/ Les erreurs de l’Union européenne qui peuvent ouvrir la voie à la Russie dans les Balkans. Un avertissement d’un expert

Huit pays sont candidats à l’adhésion à l’UE. L’Albanie, la Bosnie-Herzégovine, la République de Moldavie, le Monténégro, la Macédoine du Nord, la Serbie, la Turquie et l’Ukraine veulent faire partie de l’Union européenne.
Parmi ceux-ci, la Turquie a entamé des négociations depuis 2005, mais semble loin d’atteindre son objectif. De même, la Macédoine du Nord frappe aux portes de Bruxelles depuis 17 ans, mais sans succès. Dans tout ce paysage, la Fédération de Russie insinue, qu’elle a une influence toute aussi importante dans des pays comme la Serbie.

Diplomatie des promesses non tenues
Professeur à l’Université Johns Hopkins et chercheur à l’Institut européen de Florence, Veronica Anghel se spécialise dans l’analyse des risques, la politique de la partie de l’Europe post-communiste, l’intégration européenne et les systèmes démocratiques.
La politologue Veronica Anghel note que cinq mois seulement après la deuxième invasion de l’Ukraine par la Russie, l’Union européenne a ouvert des négociations d’adhésion avec l’Albanie et la Macédoine du Nord. Il a fallu huit ans et 17 ans, respectivement, depuis que les deux pays des Balkans occidentaux ont obtenu le statut de candidat.
Le Conseil européen a même accordé le statut de candidat à la Bosnie-Herzégovine. Ces décisions ont été prises après que les pays des Balkans occidentaux eux-mêmes eurent exprimé leur frustration devant le fait que l’Ukraine ravagée par la guerre et menaçant militairement la Moldavie avait obtenu le statut de candidat, trois semaines seulement après l’invasion du 24 février.
« Mais ces mesures de l’UE ne sont pas automatiquement de bonnes nouvelles pour les Balkans occidentaux. L’UE n’a pas réussi à remplir cette annonce d’un contenu politique ou technique qui tient compte des années de diplomatie et des promesses non tenues envers ces pays. Ces promesses non tenues ont conduit à la perte de crédibilité du processus d’élargissement. Au lieu de repenser ce que signifie l’élargissement dans ce contexte, l’UE et les pays des Balkans occidentaux ont fini par se réengager dans le même type de négociations d’adhésion formelles qui ont été menées dans le passé, en espérant un résultat différent. Faire la même chose en attendant un résultat différent ne peut que se terminer par de la frustration », explique Veronica Anghel.
Selon elle, le manque d’adaptabilité est susceptible de causer plus de tort que de bien à une région qui est déjà aux prises avec des forces anti-européennes et anti-démocratiques de l’intérieur et de l’extérieur. La politique d’élargissement est plus une stratégie de stabilisation des frontières qu’une course avec des obstacles et un but précis, dit l’expert.

« L’UE utilise cette extension dans le cadre de sa politique de sécurité. Cela redéfinit la façon dont nous devrions comprendre l’objectif principal que l’UE associe à ce processus. La réactivation de la politique d’élargissement reconfirme son utilité principale en tant que mécanisme de stabilisation des frontières et de construction de la paix. Il ne s’agit pas, comme nous le pensons, d’une course à obstacles dont l’adhésion est la fin. Par conséquent, la perspective d’adhésion à l’UE est moins sincère, malgré le fait que la rhétorique de l’élargissement de l’UE repose sur la crédibilité. »

La nécessité d’une réforme dans l’UE
Veronica Anghel estime que l’Union européenne a besoin de quelques transformations. Des experts importants et des hommes politiques de premier plan ont parlé de la nécessité d’une réforme de l’UE à ce jour, et le meilleur exemple est le président français Emmanuel Macron.
Anghel, cependant, parle d’importantes transformations dans une perspective différente.
« Une fois que nous reconnaissons que les objectifs de sécurité sont la principale priorité du processus d’élargissement, une question importante se pose : est-il nécessaire d’étendre efficacement l’adhésion aux pays des Balkans occidentaux pour atteindre ces objectifs ? Quelle que soit la réponse à cette question, l’UE doit passer par d’importantes transformations structurelles et renoncer à sa propre rhétorique populiste nuisible. Une voie réaliste pour les relations entre l’UE et les Balkans occidentaux exige le développement de relations personnalisées avec les pays candidats, qui ne subordonnent pas tous les progrès à l’idée d’adhésion » dit-elle.

Il n’y a pas de prolongation à tout prix
L’adhésion à l’UE n’a pas toujours été une récompense pour un « bon comportement », souligne la politologue. Dans le cas de l’élargissement à l’Est à partir de 2004/2007/2013, l’UE a inclus des États en cours de démocratisation, même s’ils ne respectaient pas entièrement les principes fondamentaux de l’UE. Donc, les dirigeants de l’Union européenne estiment que les risques associés à la décision d’inclure de nouvelles démocraties dans la consolidation à l’Est étaient acceptables.
Pour que les pays des Balkans occidentaux obtiennent l’adhésion à l’UE, Bruxelles devrait adopter une stratégie d’élargissement à tout prix. La différence est que, cette fois, l’UE est convaincue que ces coûts seraient trop élevés : pour l’UE, pour les États membres et pour les autorités locales des pays candidats en charge du renforcement des capacités.
« Cette réticence devient évidente lorsque nous examinons certaines des options alternatives présentées par les États membres de l’UE, comme l’Initiative française pour une Communauté politique européenne ou le document non officiel autrichien 2022 sur l’intégration progressive. L’élargissement, compris en termes traditionnels, n’occupe pas une place importante dans l’agenda de l’UE. Mais la sécurité de ses frontières le fait. Ce dilemme fait désormais partie intégrante des stratégies fondamentales de sécurité et de défense de l’UE. C’est aussi la source d’une grande confusion dans sa stratégie envers les futurs membres », déclare Veronica Anghel.

Ce que fait l’UE
L’Union européenne a reconnu son problème de crédibilité dans plusieurs documents, de la stratégie d’élargissement de 2018 vers les Balkans occidentaux à la "nouvelle méthodologie d’élargissement" de 2020, en passant par le dernier sommet UE-Balkans occidentaux à Tirana en 2022.
Veronica Anghel rappelle également qu’en 2018, l’UE a considéré la perspective d’adhésion de la région comme « dans l’intérêt politique, sécuritaire et économique de l’Union elle-même ». C’est un investissement géostratégique dans une Europe stable, forte et unie basée sur des valeurs communes.
Dans le même document, l’élargissement de l’UE est décrit comme "un investissement dans la sécurité, la croissance et l’influence de l’UE et sa capacité à protéger ses citoyens."
Les besoins de sécurité font de l’UE un acteur géopolitique. De tels documents montrent que le fait d’avoir les Balkans occidentaux "à l’intérieur" renforcerait la sécurité de l’UE.
Mais tous les documents de l’UE ne partagent pas la même vision, prévient Anghel.
Dans la Boussole stratégique de l’UE pour la sécurité et la défense, les Balkans occidentaux sont définis comme des partenaires extérieurs avec lesquels des partenariats adaptés devraient être développés, aux côtés de notre voisinage oriental et austral, de l’Afrique, de l’Asie et de l’Amérique latine. « L’UE peut-elle en même temps construire une stratégie de sécurité autour de l’idée d’avoir les Balkans occidentaux à l’intérieur et à l’extérieur ? » demande-t-elle.
Avec du temps l’UE pourrait arriver à la conclusion qu’une adhésion effective n’est pas nécessaire pour atteindre ses objectifs de sécurité, améliorer sa position dans les Balkans occidentaux et renforcer ses liens politiques et économiques avec les pays de la région l’est. La confusion stratégique actuelle n’aidera probablement pas à définir des relations significatives.

Ce que l’UE devrait faire
Dans l’opinion, les pays candidats doivent participer au processus décisionnel de l’UE pendant les négociations d’adhésion.
« C’est l’approche progressive, un terme emprunté aux études de développement qui suggère que les fonctionnalités d’un nouveau système sont introduites dans une certaine séquence, ne remplaçant que progressivement les anciens systèmes et méthodologies.
Cette nouvelle approche "progressive" pour les pays candidats devrait inclure la perspective de leur participation à la législation européenne.
Dans ce monde alternatif, un pays comme la Macédoine du Nord ne devrait pas franchir les derniers obstacles de l’adhésion à part entière pour participer au processus décisionnel de l’UE dans tous les autres chapitres « provisoirement clos ».
Le fait que les pays candidats soient déjà impliqués dans la restructuration des différents domaines politiques de l’UE avant une adhésion totalement incertaine permettrait de regagner une partie de la crédibilité perdue par ce processus », déclare Veronica Anghel.
Une forte participation des pays candidats au processus d’adhésion est inévitable pour que l’UE atteigne ses objectifs de sécurité.
Mais l’adhésion n’est pas nécessairement un objectif, mais un processus - non seulement pour les pays candidats, mais aussi pour l’UE. Ce qui reste constant, c’est qu’en termes de sécurité, les États des Balkans occidentaux doivent être à l’intérieur pour que l’UE atteigne ses objectifs.

Conclusion de l’expert
Veronica Anghel affirme également que l’Union européenne ne poursuivra pas à tout prix une stratégie d’élargissement. Les décideurs européens estiment que ces coûts seraient trop élevés.
Aussi bien intentionné qu’il puisse être, un engagement rhétorique au processus d’élargissement de l’UE comme un obstacle à l’adhésion à part entière masque les limites de ce processus.
Anghel souligne également que l’UE est peu susceptible d’étendre l’adhésion à part entière aux pays qui ne parviennent pas à atteindre un idéal de stabilité politique et économique et qui ne peuvent pas démontrer une démocratie presque parfaite et une économie stable. Autrement, ce ne serait pas le cas d’autres pays qui répondent à toutes ces exigences.
« La Norvège, la Suisse, l’Islande seraient les bienvenues, les pays des Balkans occidentaux ne seraient pas les bienvenus. Cela ne signifie pas nier le caractère urgent de l’impératif de sécurité ou suggérer que les pays candidats eux-mêmes ne peuvent pas changer. L’idée est plutôt que l’impact d’un autre élargissement à grande échelle sur l’Union européenne elle-même est trop coûteux pour être facilement accepté par le Conseil européen. En l’absence de crédibilité de l’adhésion en tant qu’objectif final, il ne s’agit pas d’un équilibre durable. Les coûts d’une approche d’élimination progressive des États candidats méritent d’être pris en compte », déclare Veronica Anghel.